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城中村征收法律问题

分类: 征地拆迁 发布时间:2012-10-29 09:52 录入:集体土地征收网
城中村征收法律问题
 

城中村征收法律问题

        在我国很多城市,可以看到高楼大厦中掩映下的看起来已经比较破败的房子,与周边日益耸起的高楼大厦极为不协调,为了推进城市化改革,当地政府会通过各种途径对这些地方进行改造。旧城改造的一个核心问题就是对城中村的城市化改造。

        所谓城中村,指的是在城市建成区范围内,仍然保留农村体制,使用集体土地,以村民委员会为组织形式的行政村的居住村落。城中村是中国城市化进程快速发展的结果,其形成的主要原因是,城中村周边的土地先后在城市化过程中被国家征用,成为国有土地,而没有被征用的农村集体经济组织的土地上居住着生活的农民,便被包围在城市之中,依然保留着农民的身份,其生存所依附之土地仍为集体所有。由于城中村土地及房屋的性质有别于国有土地及其地上建筑物的性质,以及生活在城中村的居民的农民身份,城中村问题成为中国城市化进程的一大障碍。城中村的存在既妨碍了城市的建设规划,同时城中村的治安和居民的生活状态问题往往又是市政府管理的顽疾。

       由于城中村普遍存在着基础设施不健全、建设结构混乱、环境相对恶劣、治安环境复杂等问题,影响了整体城市化进程的推进,导致城市整体功能的发挥受限了整体城市化进程的推进。政府出于公共利益方面的考虑,往往需要将其纳入城市统一规划管理。根据城中村改造的主体来划分,城中村改造主要包括政府改造和开发商改造两种模式。政府改造,是指通过政府土地储备部门进行项目策划、土地征收、安置房建设、拆迁补偿等系列工作的方式来主导进行的改造; 开发商改造是指由村民委员会自行与开发商协商,或通过公开招投标方式确定参与改造项目的开发商,由开发商出资完成拆迁补偿等工作的市场化改造模式,政府在这种情况中只起监督作用。

       无论采用哪种改造模式,城中村改造都涉及到经济问题、社会问题,同时也会涉及到大量复杂的法律问题,如土地使用权及地上附着物权属确认、集体土地转为国有土地的操作、违法建筑物的处理、建筑物拆迁补偿、集体土地建房买卖纠纷、村集体企业改制等各个方面。伴随着旧城改造,原来的村民变为城镇居民,村委会变为居委会,原来的村集体经济组织有可能变身为新成立的股份制建设发展公司。在本文中仅仅就土地所有权归属,村民的拆迁补偿问题和在新的股份制公司中的股份权利这几项最关键的问题展开讨论。

一.土地所有权归属问题

       旧城改造后,农村集体经济组织全部成员转为城镇居民,原农民集体所有的土地,归国家所有,我国宪法、法律、行政法规有一系列明确规定:《宪法》第十条第三条款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收”和《土地管理法》第二条第四款“国家为了公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征收” 的规定,只要是国家征收的土地,即属于国家所有。《土地管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;....前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》(以下简称《实施条例》)第二条规定:“下列土地属于全民所有即国家所有:农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的,原属于其成员集体所有的土地”。原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十四条明确规定:“因国家建设征用土地,农民集体建制被撤销或其人口全部转为非农业人口,其未征用的原农民集体所有的土地,归国家所有。”

二.补偿适用的法律根据:

        所有权转变的一个前提就是给予村民一定的补偿,否则村民不愿意搬迁,从各地的实践来看,主要是补偿的标准问题。

征用农民土地的补偿主要有土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。但是如果将对城中村的改造理解为:不是通过土地征收而是对农民身份的强制转换,集体土地的取得是因为农民对于农村集体经济组织这一所有者身份的丧失而取得的,那么对农民的补偿就可以不依照土地管理法的征收补偿办法,而是适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。该法第二条规定:“为了公共利益的需要,征收国有土地上单位、个人的房屋,应当对被征收房屋所有权人(以下称被征收人)给予公平补偿。”关于补偿,该法第二十一条规定:“被征收人可以选择货币补偿,也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的,市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋,并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅,被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的,作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”  

        旧城改造土地所有权肯定发生变动,这个变动是以征收为前提的,通过征收补偿之后土地所有权才发生变动,不是说农民身份强制转换之后自然发生土地所有权的变动,所以,《国有土地上房屋征收与补偿条例》不应该得到适用。应该适用《中华人民共和国土地管理法》的关于征收补偿的规定,如第四十七条规定:“征用土地的,按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费,为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数,按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是,每公顷被征用耕地的安置补助费,最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。征用其他土地的土地补偿费和安置补助费标准,由省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准,由省、自治区、直辖市规定。征用城市郊区的菜地,用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费,尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的,经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以增加安置补助费。但是,土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。国务院根据社会、经济发展水平,在特殊情况下,可以提高征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。 

三.新设立的城中村改造建设发展有限公司的有关问题

1.村委会与城中村改造建设发展有限公司的关系问题

        在村民实现向城镇居民身份的转换后,原农村集体经济组织随之消失,取而代之的是城中村改造建设发展有限公司。这样村民变成了股东,原集体性质的经济组织变成了村民私人投资的有限责任公司,准确地说,是股份有限公司,因为其股东的人数必定要超过有限责任公司股东人数的上限50人。原村民委员会将由新的居民委员会代替。这种转变并非形式意义上的转变,而是实质意义上的转变。原村民委员会实际上就是农村集体经济组织的组织机构,而新的居民委员会与新成立的建设发展股份公司之间,从现行的立法上看不应当有任何意义上的关系,也就是说,居委会无权处理股份公司的任何事宜。股份公司一旦建立将严格按照公司法的规定运作。居委会处理行政事务,而股份公司是一个经济组织,二者应该是政企分离的。

        通常新组建的股份公司将会通过招商引资的渠道吸收、引进新的股东,外来的股东在公司中占有的股份将大于任何一个村民,并能实现对该股份公司的控股权。为了防止这种现象的出现,村民不是以分散的股东出现在股份公司的,而是继续将处理他们利益的代理权交给村民委员会(实际上已转变为居委会),村委会在没有任何正式书面的授权委托的情况下,当然以最大股东的身份操控公司的一切活动。为了合作经营,公司最大的外来股东,会对村委会的这一做法给予默认。这里面存在的法律上的隐患是,一旦利益纠纷出现,任何一个村民股东都可以对村委会在公司经营管理当中的任何行为给予否认。我国现行的公司法并没有此类规定,可行的作法就是在地方上可以先行由地方法规作出规定,对村委会或者居委会与公司之间的关系予以认定。但是将村委会作为发展公司的股东的这种做法将导致法律关系上的混乱,因为村委会不是一个合法的民事主体,而是一个隶属于农村集体经济组织的村民自治机构,尽管法律把它叫作组织,实际上村委会与农村集体经济组织的关系相当于董事会与公司的关系。而村民大会与农村集体经济组织的关系相当于股东大会与公司的关系。按照我国《村民委员会组织法》的规定,村民委员会没有自己独立的财产,无独立承担民事责任的能力,所以将村委会作为股东的做法是不妥的。

        可能成为改造发展公司股东的,还有原农村集体经济组织所属的集体性质的企业。这里面存在两个层面的问题,一是村集体经济组织解体后,这种集体性质的企业本身的归属问题; 二是这类企业与改造后的村委会的关系问题。这两个问题势必成为实践中利益冲突的隐患。

2.每一个村民在城中村改造建设发展股份公司中的股份问题

现有的选择有: 按人头平均分配股权和按照被拆迁的原村民房屋价值的大小区别分配股份。如何操作,还有待进一步的考察。这里的一个问题就是,如果是以村委会或者居委会的名义在股份公司中担任股东的,那么每一个村民与村委会或者居委会的权利义务又该如何界定。这些我国现有法律还是空白,但是可以借鉴的就是,各地有关于集体土地股份制改革的地方性法规以及政府规章。就是按照每一户的土地面积大小来确定股权的,这个可以作为参考。

四.小结

        旧城改造关系复杂,利益主体多元。我国现行立法中,关于“城中村”改制的规定基本空白,由于“城中村”改制是推进城市化进程中的新举措,《宪法》和《村民委员会组织法》对此均缺乏相应的规定,故在“城中村”改制过程中缺乏法律指导,行政与司法机关只能在实践中摸索改制措施的合法性依据。同时,“城中村”改制也是新出现的事务,缺乏成功经验的累积和收集,使得行政和司法实践中缺乏指引性做法。所以,亟需相关规定的出台,在法律规定出台之前,各个地方政府需要在以人为本、依法治国的理念下做好相应的工作,司法机关须在公平公正的法律原则下妥善协调各方利益。


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